Autor: Echipa Ceparu & Irimia Consulting

Articol publicat in Revista de Achizitii publice – octombrie 2014

Contractele de achiziţie publică de lucrări trebuie să beneficieze de o atenţie deosebită din partea autorităţii contractante datorită importanţei acestora în cadrul planului de achiziţii. Această importanță a contractelor de lucrări este determinată de valoarea ridicată a contractului, de complexitatea prestaţiilor, de riscul apariţiei situaţiilor neprevăzute pe parcursul desfăşurării lucrărilor care conduc la necesitatea modificării contractului, precum şi de impactul negativ pe termen lung al calităţii necorespunzătoare a lucărilor generate de o insuficientă pregătire a documentaţiei de atribuire sau de un management defectuos al supravegherii execuţiei lucrărilor.
Trebuie subliniat faptul că procesul de achiziţie publică a unei lucrări începe de la apariţia necesităţii achiziţiei lucrării şi se încheie la recepţia finală a acesteia.
Principalele etape ale procesului de achiziţie publică de lucrări sunt:
1. planificarea achiziţiei;
2. desfăşurarea procedurii de atribuire a contractului;
3. managementul contractului;
4. recepţia la terminarea lucrării şi supravegherea acesteia în perioada de garanţie;
5. evaluarea rezultatelor.

1. Planificarea achiziţiei

În funcţie de dimensiunea lucrării şi de tehnologia de execuţie a diferitelor faze ale lucrării, durata de finalizare a lucrărilor poate varia de la câteva zile la câţiva ani. De asemenea, în funcţie de interconexitatea şi divizibilitatea fazelor de execuţie a lucrării, aceasta poate fi sau nu atribuită pe loturi.
Astfel, planificarea achiziţiei trebuie să aibă în vedere complexitatea lucrării şi termenul estimat de execuţie al acesteia.
În funcţie de aceste două elemente se decide:
• divizarea lucrării pe loturi sau atribuirea execuţiei integrale a lucrării
• se identifică şi se asigură resursele de finanţare a achiziţiei şi
• se alocă corespunzător perioadele de timp necesare autorităţii contractante pentru elaborarea documentaţiei de atribuire şi evaluarea ofertelor şi perioadele necesare operatorilor economici pentru elaborarea ofertelor precum şi pentru execuţia în condiţii optime a lucrării în cazul atribuirii contractului.
Se recomandă ca împărţirea pe loturi a lucrării să fie decisă de către un specialist care, ulterior, va supraveghea şi integrarea loturilor în lucrare.
De cele mai multe ori, în relaţia cu executantul lucrărilor, autoritatea contractantă trebuie să apeleze la consultanţă de specialitate, motiv pentru care recomandăm ca în cazul lucrărilor comune, care nu sunt supuse unor riscuri majore şi care nu necesită soluţii inovative, proiectarea lucrărilor să fie atribuită separat de execuţia acestora. În aceste condiţii, se asigură autorităţii contractante consultanţa de specialitate a proiectantului pe toată perioada de derulare a contractului de execuţie a lucrării.
Invocăm în acest sens şi Proiectul de Instrucţiune privind modalitatea de aplicare a prevederilor art. 122 lit. i), respectiv art. 252 lit. j) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 (1), emisă de Preşedintele ANRMAP în care, la art.5, se arată faptul că pentru achiziţia unor lucrări suplimentare, procedura de negociere fără publicarea unui anunț de participare, în condiţiile art. 122 lit. i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, trebuie justificată pe baza memoriului tehnic elaborat de proiectantul lucrărilor aferente contractului inițial și a documentelor probante care atestă caracterul obiectiv și absolut al circumstanțelor imprevizibile. Ori, în cazul în care proiectantul lucrărilor este şi executantul acestora, acesta are tot interesul de a elabora un memoriu tehnic care să-i asigure atribuirea prin negociere a lucrărilor suplimentare şi să-i acopere planificarea defectuoasă a lucrărilor și/sau erorile de proiectare, aspecte care nu intră în categoria circumstanțelor imprevizibile și, prin urmare, nu constituie o justificare în vederea aplicării prevederilor art. 122 lit. i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.
De asemenea, conform Notificării ANRMAP din data de 02.07.2013 (2) , emisă în aplicarea prevederilor art. 28 alin. 7 și art. 29 alin. 21 din OUG nr. 34/2006, cu completările și modificările ulterioare, în cazul contractului de lucrări, când în urma măsurătorilor efectuate în timpul execuţiei se constată diferențe între cantitățile inițial estimate și cele real executate, aceste diferenţe trebuie să fie certificate de o terţă parte independentă de autoritatea contractantă şi de antreprenor, pentru a putea fi plătite contractantului din valoarea aferentă cheltuielilor diverse și neprevăzute din contract. Şi în această situaţie, dacă dirigenţia de şantier este asigurată de autoritatea contractantă, considerăm util ca proiectantul lucrării poate fi solicitat pentru certificarea diferenţelor.
În cazul contractelor de achiziţie publică de lucrări, managementul factorului timp constituie un element extrem de important în economia întregului proces, întrucât elementul timp trebuie să asigure cadrul necesar desfăşurării în condiţii optime atât a activităţii de achiziţie de către autoritatea contractantă cât şi a activităţii de ofertare de către ofertanţi şi a execuţiei lucrării de către ofertantul câştigător.
Alocarea necorespunzătoare a termenelor aferente fiecărei etape a achiziției poate avea următoarele efecte negative:
• pregătirea insuficientă a documentaţiei de atribuire;
• prezentarea de oferte cu erori sau imposibilitatea elaborării ofertei în timpul alocat;
• evaluarea superficială a ofertelor de către comisia de evaluare;
• necesitatea prelungirii duratei contractului sau realizarea la o calitate inferioară a lucrării.

2. Desfăşurarea procedurii de atribuire a contractului

O bună practică în stabilirea valorii estimate a contractului de achiziţie publică de lucrări o constituie utilizarea standardelor de cost pentru investiţiile de bază (3) .
Prin H.G. nr. 363/2010, modificată şi completată prin H.G. nr. 717/2010 şi H.G. nr. 250/2011, au fost aprobate standarde de cost pentru următoarele tipuri de investiţii:
1. Sală de sport şcolară nivel competiţional
2. Centru cultural
3. Bloc de locuinţe pentru tineri
4. Reabilitare termica anvelopă bloc de locuinte
5. Modernizare drum comunal clasa tehnică IV
6. Modernizare drum comunal clasa tehnică V
7. Reabilitare drum judeţean clasa tehnică III – V
8. Modernizare drum judeţean clasa tehnică III – V
9. Sistem centralizat de alimentare cu apă în mediul rural
10. Reabilitare drum forestier principal
11. Reabilitare drum forestier secundar
12. Reabilitare drum forestier magistral
13. Drum forestier secundar
14.Şcoală cu 8 săli de clasă
15. Grădiniţă cu 4 săli de grupă
16. Cămin studenţesc
17. Spital regional de urgenţă
18. Spital judeţean de urgenţă
19. Canale de irigaţii impermeabilizare
20. Modernizare drum de exploatare agricolă – categoria I – îmbrăcăminte asfaltică
Deşi aceste standarde de cost au un rol de ghidare în stabilirea valorii estimate, ele au caracter de obligativitate, în etapa de realizare a documentaţiei tehnico economice sau în faza de proiect tehnic pentru beneficiarii de proiecte finanţate din fonduri europene în cadrul Programului Operaţional Regional.
Documentaţia privind atribuirea contractului de achiziţie publică de lucrări trebuie să fie elaborată cu implicarea specialiștilor în domeniile aferente serviciilor care trebuie prestate, specialişti care pot fi din cadrul autorităţii contractante sau specialişti externi cooptaţi.
Aceştia trebuie să stabilească şi să justifice în mod documentat care sunt cerinţele tehnice necesare execuţiei lucrării, precum şi capacităţile tehnice şi profesionale de catre trebuie să dispună ofertanţii pentru îndeplinirea cerinţelor tehnice.
De asemenea, comisia de evaluare a ofertelor trebuie sa aibă în componenţă un număr suficient de specialişti pentru asigurarea unei evaluări competente a ofertelor şi evitarea situaţiilor de respingere a unor oferte care îndeplinesc cerinţele caietului de sarcini sau, din contră, a situaţiei de declarare câştigătoare a unei oferte care nu îndeplineşte în totalitate cerinţele caietului de sarcini.
O atenţie deosebită trebuie acordată redactării contractului, întrucât potrivit literaturii de specialitate, în cazul contractelor de execuţie de lucrări modificarea contractului reprezintă regula şi nu excepţia(4).
În scopul asigurării flexibilităţii în perioada de la semnare şi până la terminarea contractului, autorităţii contractante i se recomandă să se refere în documentele de licitație la posibilitatea unei schimbări ulterioare, astfel că orice schimbări pot avea loc în conformitate cu contractul (și nu ca o modificare a contractului). În acest sens, autoritatea contractantă trebuie să se asigure că proiectul, indiferent de schimbările ulterioare, a fost prezentat potenţialilor ofertanţi, astfel încât posibilitatea unei schimbări să fie clară pentru ofertanți în faza de licitație.
Contractul de execuţie de lucrări trebuie astfel să cuprindă clauze de revizuire specifice și previzibile și, de preferință, justificate în mod obiectiv, care să fie aplicabile fără a necesita negocieri prealabile între părți (sau cel puțin numai negocierile cu privire la detaliile tehnice).
Dacă se dovedește necesară modificarea contractului, iar schimbarea nu este menționată în contract (sau doar menționată în termeni generali), atunci autoritatea contractantă trebuie să acorde atenție art. 122 lit. i din O.U.G. nr. 34/2006 (deși este foarte dificil să se îndeplinească în practică astfel de condiții pentru procedura de negociere) (5).
În ceea ce priveşte criteriul de atribuire, atunci când se stabileşte oferta câştigătoare pe baza criteriului oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, factorii de evaluare trebuie să puncteze avantaje reale pentru autoritatea contractantă şi posibil de realizat din punct de vedere tehnic, raportat la calitatea materialelor care urmează să fie încorparate în manoperă şi la caracteristicile tehnologiei de execuţie. De exemplu, în cazul în care garanţia materialelor încorporate într-o lucrare este în medie de 3 ani, este nerealistă acodarea unei garanţii globale a lucrării de 6 ani.

3. Managementul contractului

În cazul în care un operator economic îşi dă seama că autoritatea contractantă nu monitorizează derularea contractului, acesta poate deveni neglijent, atitudine care va afecta calitatea lucrărilor, sau poate crea variaţii care nu au fost prevăzute în contract (6).
Conform Regulamentului de organizare şi funcţionare privind monitorizarea şi execuţia contractelor de asistenţă tehnică, servicii de consultanţă şi contracte de lucrări în baza Condiţiilor generale de contract de construcţie de lucrări de inginerie şi clădiri proiectate de către beneficiar (FIDIC roşu – ed. 1999) aprobat prin Ordinul nr. 460 din 14 noiembrie 2013 al Ministrului delegat pentru proiecte de infrastructură de interes naţional şi investiţii străine, în perioada de construcţie se desfăşoară următoarele activităţi:
a) Întâlniri de progres;
b) Monitorizarea şi evaluarea progresului lucrărilor;
c) Elaborarea de rapoarte;
d) Elaborarea şi verificarea modificărilor:
e) Verificarea şi aprobarea înlocuirii personalui cheie şi a subcontractanţilor;
f) Inspecţii şi verificări pe teren.
Important de subliniat este faptul că defecţiunile lucrării trebuie depistate în timp util, pentru ca acestea să nu afecteze fazele ulterioare ale lucrării iar costul remedierilor să nu fie prea ridicat, în caz contrar existând pericolul ca valoarea remedierilor să depăşească cuantumul garanţiei de bună execuţie, punând astfel autoritatea contracatantă în imposibilitatea de a se îndestula din garanţia de bună execuţie pentru efectuarea tututor remedierilor în situaţia în care contractantul nu-şi îndeplineşte obligaţiile în termenul de remediere acordat de autoritatea contractantă.

4. Recepţia la terminarea lucrării şi supravegherea acesteia în perioada de garanţie

Recepţia constituie o componentă a sistemului calităţii în construcţii şi este actul prin care autoritatea contractantă declară că acceptă, preia lucrarea cu sau fără rezerve şi că aceasta poate fi dată în folosinţă.
Prin actul de recepţie se certifică faptul că executantul şi-a îndeplinit obligaţiile în conformitate cu prevederile contractului şi ale documentaţiei de execuţie.
Potrivit prevederilor Regulamentului de recepţie a lucrărilor de construcţii şi instalaţii aferente acestora, aprobat prin H.G. nr. 273/1994, recepţia lucrărilor de construcţii de orice categorie şi instalaţii aferente acestora se efectuează atât la lucrări noi, cât şi la intervenţiile în timp asupra construcţiilor existente (reparaţii capitale, consolidări, modificări, modernizări, extinderi etc.) şi se realizează în două etape:
1. recepţia la terminarea lucrărilor;
2. recepţia finală la expirarea perioadei de garanţie.
Executantul trebuie să comunice autorităţii contractante data terminării tuturor lucrărilor prevăzute în contract, printr-un document scris confirmat de autoritatea contractantă. O copie a comunicării va fi transmisă de executant şi reprezentantului autorităţii contractante pe şantier.
Comisiile de recepţie pentru construcţii şi pentru instalaţiile aferente acestora se vor numi de către autoritatea contractantă şi vor fi alcătuite din cel puţin 5 membri. Dintre aceştia, obligatoriu vor face parte un reprezentant al autorităţii contractante, un reprezentant al administraţiei publice locale pe teritoriul căreia este situată construcţia, iar ceilalţi vor fi specialişti în domeniu, dintre care unul poate fi din partea Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C.
Pentru construcţiile din categoria de importanţă excepţională, având în vedere gradul de risc sub aspectul siguranţei, destinaţia, modul de utilizare, complexitatea şi volumul lucrărilor care fac obiectul recepţiei, comisiile de recepţie vor fi alcătuite din cel puţin 7 membri, numărul de specialişti fiind de minimum 5, dintre care unul este reprezentantul Inspectoratului de Stat în Construcţii – I.S.C.
Reprezentanţii executantului şi ai proiectantului nu pot face parte din comisia de recepţie, aceştia având calitatea de invitaţi.
Proiectantul, în calitate de autor al proiectului construcţiei, va întocmi şi va prezenta în faţa comisiei de recepţie punctul său de vedere privind execuţia construcţiei.
În cazul în care admiterea recepţiei se face cu obiecţii, în procesul-verbal de recepţie se vor indica în mod expres acele lipsuri care trebuie să fie remediate și termenele de remediere. Dacă executantul nu-şi îndeplineşte obligaţiile prevăzute, după trecerea termenului de remediere convenit, autoritatea contractantă îl va soma în acest sens, iar dacă executantul nu dă curs somaţiei, autoritatea contractantă este în drept să atribuie un alt contract de achiziţie publică având ca obiect execuţia remedierilor pe cheltuiala şi riscul executantului în culpă şi să pretindă plata prejudiciului produs.
De asemenea, dacă părţile nu ajung la încheierea unui proces-verbal de recepţie pe cale amiabilă, ele se pot adresa instanţei judecătoreşti competente.
Autoritatea contractantă va asigura activitatea de urmărire a comportării lucrării în exploatare şi intervenţiile în timp asupra acesteia, activități care se realizează direct, de către persoane împuternicite din cadrul sau din afara autorităţii contractante, ce vor avea calitatea de responsabil cu urmărirea comportării în timp a lucrării.

5. Evaluarea rezultatelor

Evaluarea rezultatelor (măsurarea performanţei (7)) la finalizarea contractului de achiziţie publică de lucrări are rolul de a furniza autorităţii contracatante informaţii pentru:
• determinarea gradului de eficienţă şi eficacitate a operaţiunilor lor de achiziţii publice ca un întreg;
• identificarea punctelor tari şi punctelor slabe în procedura de achiziţie publică în scopul adoptării măsurilor corespunzătoare pentru îmbunătăţirea zonele slabe;
• formarea ca parte integrantă dintr-o strategie pe termen lung şi planificare a operaţiunilor, incluzând procesul bugetului anual, managementul şi dezvoltarea de personal.
Toate aceste etape trebuie gestionate în mod corespunzător şi integrat, în cadrul unui concept unitar de management al contractului de achiziţie publică elaborat la nivelul fiecărei autorităţi contracatante.
Din păcate, majoritatea autorităţilor contractante acordă importanţă doar procedurii efective de atribuire a contractului de achiziţie publică de lucrări, tratând superficial celelalte etape ale procesului, ceea ce conduce la neîndeplinirea corespunzătoare a obiectivului urmărit, materializată fie prin costuri suplimentare, fie prin achiziţia unei calităţi inferioare a lucrării sau chiar prin nefinalizarea lucrării ca urmare a încetării contractului înainte de termen.

 

++++

[1] http://www.anrmap.ro/legislatie/proiect-de-instructiune-privind-modalitatea-de-aplicare-prevederilor-art-122-lit-i-respec

[1] http://www.anrmap.ro/notificare/notificare-emisa-aplicarea-prevederilor-art-28-alin-7-%C8%99i-art-29-alin-21-din-oug-nr-342006

[1] http://www.hargitamegye.ro/_user/browser/File/felhivas/anexa_melleklet.pdf

[1]http://aexa.eu/ro/modificari-ale-contractele-existente-in-cadrul-normelor-ue-privind-achizitiile-publice-si-redactarea-clauzelor-de-revizuire-pentru-a-evita-necesitatea-unei-noi-proceduri-de-atribuire/

[1] http://www.anrmap.ro/punct-vedere/cand-poate-fi-aplicata-procedura-de-negociere-fara-publicare-prealabila-unui-anun%C8%9B-de-p

[1] http://www.avocat-achizitii.com/wp-content/uploads/2013/03/Managementul-contractelor-de-achizitie-publice-Ceparu-si-Irimia.pdf

[1] http://www.lege-online.ro/lr-ORDIN-460%20-2013-(152756).html

[1] http://www.avocat-achizitii.com/wp-content/uploads/2013/03/Masurarea-performantei-in-achizitii-publice.pdf

bad_do
Copyright 2013 C&I-C
Toate drepturile rezervate

Bucuresti, Sector 5, str. dr. Grigore Romniceanu, nr.3C - Brussels, 1 Avenue de la Renaissance, 1000, Tel/Fax: +40.21.313.14.16 Pagina contact